明清两朝的守巡道及其道员
顾春
在明清两朝的官制中，对总督、巡抚和知府、知县，大家都比较熟悉，但一说到道员，却大多说不清这是个什么官。比如，道是个什么衙门，道员是管什么的？它是个多大的官？与总督、巡抚和知府、知县是什么关系？在学术界，对以上问题的认识也久存争议。本文谨就其影响最大、设置最多的守巡二道略述己见。
一、道和道员的设立
明朝建立之初，明廷为加强集权、制衡百官，在朝廷，于皇帝和中央六部之间，撤宰相而设六科；在地方，于各省先后设立三司，将各省权力一分为三：布政使司管民政，按察司管纠察百官并刑名，都指挥使司管军事和军队。又在中央设立都察院，下置12道监察御史（每省一道，后为13道，至清为15道），主掌纠察内外百官。
在各省的三司中，布政使司、按察司简称布按二司、藩臬二司，其官员为文官，都指挥使司（简称都司）官员为武官。在藩臬二司中，以布政使、按察使为主官，品级分别为从二品和正三品。除主官外，又设佐贰官（即副官）若干，其中，布政使司有参政（从三品）、参议（从四品）数人，按察司有副使（正四品）、佥事（正五品）数人。这些佐贰官为藩臬主官的同僚而非属官，故与主官统称为“司道”，为各省大员。
那么，明明是司官，为什么又要称“道”呢？在明初，朱元璋为进一步控制和察查地方官员，于洪武（1368—1398）中后期定制，将每个省划分为数个大的辖区（即后来所称的道），每辖区包括数个府州，由按察司副官到各辖区巡察，因系分道巡察，故称分巡道（简称巡道）。分守道的设置始于宣德（1426—1435）、正统之际，大概是因各地上缴的钱粮、赋税等出现问题，于是，各藩司也派出参政、参议等副官，大致按分巡道的辖区，到各地督察，督察的内容当然会逐渐包括藩司所管的主要职事。按照明初的设计，藩司为守土官，而副官分道督察，故称分守道（简称守道）。于是，一个地方便出现了分守、分巡两道。两道的官员，即称道臣（清朝称道员），其全称大致为：钦差某某布政使司参政（或参议）分守某某道、钦差某某按察司副使（或佥事）分巡某某道。
守巡道设立之初皆驻省城。其中，巡道每年巡察一次（时间很短），后改为春秋两次，巡察后即回本衙门。守道的主要职责为监督、检查和督促落实地方政务，巡道的主要职责是澄清地方吏治、巡查官吏不法。所以，守巡道又被称为“监司”，就是监督地方的意思。
在守巡道之外，还有一些专门道，指的是就某一专项事务而设的道。这些专门道的名称非常多，但都是因事而设。其中的督粮道、盐法道、管河道等，因其关系国计民生而长期存续，其他的如监军、清军、抚民、招练等道，都是因事而设，事毕即撤。在所有诸道中，以守巡道最为重要。
二、明代守巡道的的变迁
明朝自土木堡之变后，国力渐衰，内外矛盾交织。于是，最晚于成化（1465—1487）末期，巡道开始由省城移驻地方，之后多有反复，至嘉靖十三年（1534），明廷令各省守巡官专驻地方，不再回省。此后，守巡道逐渐定制：守巡道各兼藩臬二司衔、常驻辖区地方、任期三年。其中，驻地并非完全固定，有时夏季驻某地，冬季又驻某地，少数的道还驻省城。总之，驻在何处乃因需而定。另外，守巡道在基本职责之外，还会根据需要兼管诸如水利、海防、驿传、屯田等。某道兼管什么，具体以皇帝所颁给的敕书（任命书）为准。
在守巡道定制的前后直至明末，守巡道发生过几次大的变化。一是兵备道的设立。按照明廷治官必“分割权力、相互牵制”的祖宗遗意，统兵之权本为都司所有。但自明朝中叶后，因吏治腐败而至民变四起、“盗贼”横行，一旦地方有事，都司远在省城、鞭长莫及，明廷又长期坚持内重外轻、以文驭武，于是就授予巡道（后也包括守道）以统兵之权，可节制道内副总兵（从二品）及其以下武官，这就是兵备道。兵备道先设于南方边地和少数民族居住区，到正德（1506—1521）年间，因“流寇”四起，而在中原地区普遍设立，到了嘉靖后期，又因倭寇横行，也于东南沿海地区设立了兵备道。至此，兵备道制度全面建立。之后，凡边地要处或民情复杂之地，守巡道大多都挂兵备衔。其中，守道若兼兵备，则必再挂副使或佥事衔，以付兵备设置之初意。
二是职责的变化。在兵备道设立的前后，守巡道的职责也逐渐发生重要变化。守巡道本因督察而设，但是，随着道臣逐渐移驻各自辖区，便直接管理辖区内的重要政务，使道的职能由监察向行政转变。这个转变虽潜移默化，但表现明显。于守道，举凡吏治、民政、治安、税赋、文教、城建等无所不管。于巡道，纠查贪酷官吏、弹压地方豪强、审理案件、昭雪冤枉等皆成本职。如此，在其辖区内，道臣就既是督察长官，又是行政长官。但是，道臣所管都是重要政务，其寻常事务俱由道内各府州县具体经办。如，各府所要上缴的钱粮，皆由各府来办，只需守道审核后即可解送藩司。一般案件都由各府按律审结后直报臬司，但重大案件特别是人命案则必经巡道审核后方准上报臬司。
三是受巡抚和巡按节制。在守巡道设立的同时，巡抚和巡按也陆续设立并节制藩臬二司和各道。巡抚称抚院，巡按称察院（因巡按隶属都察院），简称两院。守巡道的重要政务，均要向两院报告，而例行政务则要总汇于藩臬二司。
四是守巡各官相互转任，两者区别越来越小。起初，巡道极受重视，持有皇帝颁发的钦降方印，而守道连关防也没有。为利于相互监督和纠察，藩臬各官也都在本司内升职。伴随着巡抚和巡按的出现，守巡道与本司主官一样，同向抚按负责，守巡二者职责也越来越相近。于是，一个辖区内的两道，或合并为一道，或两道各有所辖、互不重叠。如，在万历末期，辽东并有分守和分巡辽海东宁道，其中，分守道驻前方重镇辽阳，而分巡道驻后方广宁，其所管辖区各有不同。
随着职责的相近和趋同，大约从明朝嘉靖（1522—1566）初年，守巡道之间逐渐交替任职和升转。各道的升迁顺序大致可为：由佥事（正五品）升参议（从四品），由参议升副使（正四品），由副使升参政（从三品），参政再升，即是按察使（正三品）。遇有特别需要，各道也可直升布政使甚至巡抚。为鼓励官员久任，守巡道可在升按察使、布政使后并不离任而照管旧事。
三、清代守巡道的变迁
《大清会典（嘉庆朝）》载：“总督、巡抚分其治于布政司、于按察司、于分守分巡道。”《清史稿·职官志》又载，道员“各掌分守、分巡及河、粮、盐、茶，或兼水利、驿传，或兼关务、屯田，并佐藩、臬核官吏，课农桑，兴贤能，励风俗，简军实，固封守，以帅所属而廉察其政治”。这说明，清代的守巡道在设置及其基本职责等方面，与明代后期的守巡道大同小异。至于期间的变迁，大的可有四次。
第一次为守巡道的大量裁撤和重置。在康熙（1662—1722）初年，清廷基于统治逐渐稳定，开始大规模地撤并守巡二道。此次大规模的撤并，既有裁省冗员、减少开支的考虑，也有剥夺道员兵权的考虑，比如，早在康熙元年，即罢各道管兵事务。其中，裁撤力度最大的一次发生在康熙六年，一年内即裁各省守巡道108员，只保留40道。同时，简化官称，两道不再兼衔。比如，巡道缺若由参政任职，则不再兼副使或佥事，而直称某参政分巡某某道。由于在短时间内大量裁撤官员，特别是在内地十省全面撤销了守巡道制，很快就因府州无人督察而出现诸多问题。于是，从康熙八年至雍正（1723—1735）朝，诸道又根据需要先后复设，其驻地和辖区也因需作出调整，复设后的数量大致在100余道。到乾隆朝，兵备道也逐渐恢复。在清末，共设104道。其中，分守道13个，分巡道91个，有89个守巡道挂兵备衔。
第二次为统一道员品级。乾隆十八年（1753），乾隆帝发布上谕：“国家设官分职，期于有裨实政，若同一官而差分阶级，膺此任而兼带他衔，于官制体统殊为未协。”而各省道员因所兼带的职衔高者为参政、低者为佥事，其职守相近而品级悬殊，从正五品至从三品相差四级，其中的参议和佥事，官阶反低于知府。乾隆帝提出：“此皆旧例相沿，宜为变通，以归画一而重职守。……直省守巡各道，著俱为正四品，停其兼衔。”自此，守巡道不再挂藩臬二司衔，而直称道员，品级统一为四品，十年后，下属知府也降为从四品，以付尊卑。道员不兼藩臬二司衔后，其地位没有变化，依然与藩臬主官并称“司道”，同为大员。
第三次为大量出现署理现象。署理，就是暂时代行某职务的意思。在咸丰、同治两朝，由于阶级矛盾和民族矛盾的激化和交织，为镇压太平天国农民运动，朝廷不时委派布政使和按察使离开本职而在外甚至出省带兵作战。据统计，两朝任命的布政使为279人，其中带兵者130人；按察使为339人，其中带兵者150人，非在本职者将近一半。而藩臬二司是保障各省政务正常运转的最核心部门，不可须臾无人，于是，其本职便主要由道员署理（既包括守巡道，也包括专门道）。署理藩臬的道员一般都挂按察使（有上奏权）衔，以便于向皇帝和中央各部报告有关情况。同时，为应对危局、急于事平，也不拘常例地快速提拔了一大批有战功的人员，为解决财政危机，又大开捐纳之门，使相当数量的人员通过捐钱而获得道员身份。以上两类人，因其多数缺少行政经验，故在授其道员时先行署理，也就是试职，等考核合格后再正式授予道员职务。
第四次为兼管海关和外交。鸦片战争后，清廷被迫开放通商口岸并新设海关。道员本非处理藩务之官，因清廷久以天朝上国自视，强调与外夷交接中官阶对等，遂常用道员督理海关，处理通商口岸事务。又因守巡道管理一方，其协调和处理问题的能力远胜专门道而广被任用。至清末，在新设的43个海关中，由守巡道兼管者即有23个。守巡道还在外交谈判和斡旋中发挥重要作用。如，余联沅于1899年调任江苏苏松太道（即上海道）后，即参与了“东南互保”这一重大外交事宜。
到光绪三十三年（1907），清廷在官制改革时，保留布政使司，改按察司为提法司，而分守、分巡各道被一律裁撤（保留了兵备道），从此，守巡道退出了历史舞台。
四、几点认识
通过以上叙述，我们看到，守巡道的设置很有必要。在当时交通不便、通讯落后的条件下，各省要想及时全面的掌握地方情况，存在很多困难。要保证省以下各级政府的政令畅通、吏治清明和机构有效运转，必须加强管理和督促。为此，其办法可有二，一是在省、府之间增设机构，二是省级官员常驻地方日常督察。显然，增设一级机构，即增加一个环节，而常驻督察，既可提高效率，又可节省各种成本，于是守巡道的设置便是不二选择。
守巡道的最鲜明特点是其设置、职责、任官等方面的灵活性。比如，在其职责上，除基本职责外，常有兼职，即使是同一个职务，前后任职者的敕书内容可能都有不同，敕书所调整补充的职责，可对辖区政务起到“查缺补漏”的作用。比如，在任官上，因人职相洽，可低职高任。某守道为参政道缺，可由副使、佥事赴任。如某人于某任人和政通，可给其晋升官衔而仍管原事。在奏事权上，可根据需要予以收放。守巡道本系监察文官及其政务，如有必要，可兼兵备而管将带兵。
守巡道由监司而后全面负责政务是势所必然。办事需要集中权力，而监督需要分散权力。明朝三司的设立是为监督百官，而巡抚和巡按的常设，则是集中权力以办理各省政务。守巡道之所以在后期常驻本道，其意正如抚按常设各省一样。各道所有应行、应兴、应革之政，道员必须全面负责，无分监察还是政务，并及时向抚按报告。道员没有副官，只有属吏，其职责却是既要负责本道政务，又要考核辖区各官，于是，道员只能以简驭繁，以大促小，通过管理和督促最重要的政务以达事半功倍之效。
总的看来，守巡道不是省与府之间的一级机构，它与藩臬主官一样，同受抚按节制，是各省的派出官员，履行省对各地的监察和领导。守巡道的设立，加强了省对府州县的管理和监督，促进了上通下达，提高了政务运转效率。守巡道存续长达五百年之久，这本身就说明了设置守巡道的重要性和必要性。
