黄雅雯 | 清代前期山东沿海州县票盐制度的重塑——以寿光县、昌邑县为例
内容提要
山东大部分州县实行的票盐制度肇始于明中叶，经过清代前期的一系列官盐化、专卖化方向的调整，于乾隆年间落定。清初，沿海产盐州县是“灶煎民食”的自由贩盐方式，官私界限模糊。康熙、雍正年间，伴随寿光县盐场衙门的裁而复设，当地的销盐方式也经历了从灶户自煎自卖到类似钞关的盐店之法，再到票商专卖制度的转变。与之相对，昌邑县维持了清初“灶煎民食”的自由贩盐方式，并未设置票商。寿光县“商运票盐”与昌邑县“民运票盐”不同的制度演变历史，蕴含着地方社会对政策的对抗与调适，以及朝廷对政策因地制宜的修正，地方社会与朝廷官员共同形塑了清代票盐制度。
山东沿海州县产盐地带广布，因地之利，往往设有盐场管理一方盐务，实行的是与引盐不同的票盐制度。本地灶户集生产与销卖两大环节于一身，缺乏管控，贩盐自由，与基层社会和市场运作联系紧密。清代前期，王朝国家对行票盐区域的管控明显加强，改革其朝引盐制度方向发展。山东行票盐州县由此经历了官盐化、专卖化的转变，并基本于乾隆年间完成。可以想见，这一过程不免与当地自由的贩盐传统产生抵牾，清代前期山东票盐制度建立与落地的过程，便是地方社会与官方政策之间对抗与调适的过程。
学界对盐政历来关注。除关注国家盐政的制度变革与财政意义外，近年来尤其重视从区域史和社会史的视野探析盐政与地方社会的互动。研究表明，食盐专卖制度须落实到具体地区，地方社会对王朝制度的创造、因应、拒绝与利用才得以清楚显现。其中，尤以两淮、两浙、两广等南方盐区的盐法研究为盛，诸多盐场和区域社会的案例，自下而上地揭示出地域社会与王朝制度的复杂互动与变迁。相比而言，学界对山东盐区的关注较少，虽然不乏相关盐政制度梳理与官方应对策略的坚实研究，但对于山东盐政演变的内在机制探讨尚欠深入，票盐制在山东的重要地位亦未体现。黄国信曾通过分析乾隆后期各大盐区丁口数和盐引数关系，指出山东“人均额盐”（即盐引与人口比率）仅为0.73，远远低于两淮（5.24）、两浙（9.48）、河东（7.334）和两广（8.27）。事实上，山东大部分州县实行的并非引盐制，而是票盐制，“行盐引十之四，而行票引十之六”，于是出现山东人均额盐奇低的特殊现象。在官方政策之外，地方社会在盐制的建立与落实过程中也扮演了重要角色。
新近研究已注意到山东票盐的重要性，展现出明代山东沿海区域相对自由的票盐市场。本文延续其时间线，呈现出清廷对待票盐的不同理念，及其与明代迥然相异的演变脉络：沿自明代、市场自由化程度颇高的票盐制度，在清代前期向官盐化、专卖化方向发展。乾隆年间，沿海行票盐州县形成了“商运票盐”与“民运票盐”两种不同的制度，分别以寿光县和昌邑县为典型。寿光县境内的官台场是票盐区域产量最高的盐场，也是山东产量第二的盐场。昌邑县于乾隆年间发生的设商争议，推动了“民运票盐”制度形成。本文基于这两个具体个案，尝试从区域社会的视角探讨官盐化、专卖化方向的盐政变革如何加诸沿海票盐州县，以及不同区域的票盐制度如何得以重塑。
一、”改票为引”：清初盐政的集权化倾向
清初，税收管理上的中央集权达到新的高度，如设立奏销制度加强对地方税收的控制，编修赋役全书，鼓励垦荒以扩大课税基础等，均是加强财政中央集权的表现。与此同时，对待脱轨的盐政，清廷亦采取同样思路，山东盐政“改票为引”的提出，便是加强盐政管制、增加财税收入的体现。
明代中叶以后，山东盐场以不同的纳税形式分为“盐场”与“银场”两类，引盐与票盐通行的地域便大致以此划分。所谓“盐场”，是位于大清河附近、运盐便利的永利等8场，直接以盐交纳税课，供引商前来支盐；所谓“银场”，是远离大清河、舟楫不通的官台等11场，无商支盐，税课改折为白银。不过，“银场”的灶户仍在当地产盐和贩盐，只是游离于明代官盐体制之外。隆庆四年（1570），这些“银场”所在的州县便已实行与盐场的引盐制度不同的票法。巡盐御史苏士润指出：“夫山东西有济、东、兖，商贾走集之地，所行者官盐也。……东有青、登、莱，舟楫不通之区，惟灶户煎盐领票照卖，所行者灶盐也。”济、东、兖三府所行官盐即引盐，有运盐水路大清河，可供引商运销大量盐斤；青、登、莱三府的灶盐即票盐，并无水路运盐，由本地灶户生产与贩卖。票盐设置的初衷是恤灶便民、增加国课，使山东舟楫不通的沿海产盐州县通过领票于合法地买卖盐，作为百姓糊口生计。但实际上，灶户难以遵照执行票盐制度。苏士润指出“今访各场灶户，多不愿领票，或经年影射，或转卖盐徒，灶盐阻矣”，故将贩盐的权限大开，“其领票则不分军、民、匠、灶，并得告领”。由于票法本身十分模糊，如关于贩私，“若有盐无票，六十斤以上论罪”，就给予灶民无票行盐很大的空间，加之其稽查与限期都没有一定之规，故有学者指出山东票法在万历年间已经“寻复中废”。而新近研究则进一步指出，正是由于明代官员对票盐的市场化改革，奠定了票盐相对自由的市场性质。
清沿明制，根据票法的规定，各州县向运司领票，发给土商，土商便可在一季之内反复随意地贩盐，远远超出盐票规定的盐斤数的局限。康熙年间，寿光县士绅安致远回忆清初的贩盐状况：“往者，盐课自民输于官，而民自鬻盐，则盐贱而私贩者少。”这里的“盐课”即灶课，是灶户按其地丁缴纳给盐官的课税；“民自鬻盐”中的“民”大多是灶民。此时寿光县灶民缴纳灶课便可自行贩盐，私盐与官盐之间界限模糊，私贩很少。但在盐的生产与销卖制度上，仅保证了灶课这一生产环节的税，销卖环节的“商课”还未征收。
甫入清代，山东盐政百废待兴，为弥补盐政收入，屡有官员提出对行票盐州县增票加课，或改行引盐。在“行盐无地，食盐无人，引额虚悬”的情况下，若将沿海行票盐州县纳入专卖体系，发掘其潜在的商课，无疑可以大大拓展盐政收入的来源。然引盐尚且“愈增愈壅”，对票盐简单的加课措施亦非良策，均被户部驳回。
顺治十七年，巡盐御史冯班提出山东票法“改票为引”的措施，但仅仅是在支盐凭证增加了“奉旨票盐改引之引”八个字，行盐方式并无实质变化，东三府土商仍旧反复贩盐，造成盐价低廉，浸灌引地。不过，“改票为引”虽然仅为字面上的规定，却映射出清代前期朝廷对票盐制度改革的意图与方向。朝廷希望将票盐向引盐制度靠拢，加强对盐法的管控、增加盐税收入。进入康熙、雍正年间，政局趋于稳定，清廷便着手对行票盐区域的销盐方式进行变革。
顺治年间，山东派发盐票9万余张，每票200斤，派征课银仅11109两。经过一系列措施，至雍正年间，增加盐票至17万余张，实征课银增加至36000余两。乾隆六年（1741）正额外余票又增加至6万张，且各商全数领完奏销。可见，清前期行票盐区域盐政改革后建立起的票商专卖制度确有收效。不过，这一过程可谓曲折复杂，由巡盐御史、盐场裁立、灶户生产、商人销售等多个环节共同推动。票盐制度的重塑过程，蕴含了地方社会与官方政策之间不断的调适与互动。
二、官台场裁撤
沿海产盐州县盐政上的改革，多以盐场的调整为契机而展开。寿光县销盐方式的两次变革，与盐场的一裁一立两次变动同步发生。昌邑县的盐政争议最终亦以盐场的移驻而尘埃落定。表面上看，产盐州县的盐场裁设表面上与销盐方式的变迁相互独立，其实两者内里环环相扣。
产盐州县大多设有两个衙门，县衙与盐场衙门，分属两套不同的行政系统：县衙属于民政系统，由布政司管理；盐场衙门属于盐政系统，归盐运司管辖。寿光县北部自元代起设置官台场管理盐政，“品秩同县邑”，知县与盐场大使对民地区域和灶地区域分而治之，二者行政上地位平行，互不干涉。盐场大使管理灶户，向灶户征灶课；县衙管理民户，向民户征派赋役。这种“一县二治”的设置一直延续到了明清。在这种管理体制下，往往会出现灶户与民户两类户口之间诡寄田土、推诿税额的弊端，造成逋赋。也就是说，县境内大片土地与户口并不在知县的行政范围之内，民户为了逃避赋税，会把土地诡寄为灶地，这一行为无疑会侵蚀知县治下民户区域的赋税。寿光县在明末便有这类问题出现。“惟灶地七顷，不敌民地一顷之赋。灶户将民作灶，逃赋运司，奸农以灶影民，减赋草荡。若不严加查究，则草地日多，谷地日少，而良民受包纳之累矣。……民灶一概清丈，凡近城与东、西、南三面之灶，悉入民粮，即灶之宅园膏腴，亦入民粮。”入清以后，屡有官员提出，因民地与灶地税率相差悬殊，引发在两个衙门之间逃税的问题。工部主事高瑜指出，已转业为农的灶户需同时承担灶课与民课，苦不堪言。他建议将盐场裁去，“场官亦宜裁减，以省俸薪之费。况每场钱粮少者数百，多者亦不过千金，归并附近州县，自恢恢办之，不劳余力”，且盐场税收不过1000两，州县兼收轻而易举。清代前期许多设有盐场的州县，均采取了这一将盐课归入州县的办法。河东盐的“盐课归丁”，以及广东盐的“盐入粮丁”改革的研究，均显示出将盐课归入州县地丁项下征收的情况。而泰州盐场灶地与州县民地赋税问题的研究，同样展示出官员将盐场的税课归入州县赋役征收系统的尝试。
从知县的立场出发，裁去盐场盐课司衙门，无疑更有助于其管理。例如沾化县知县孙锡蕃便于康熙五年（1666）提出兼管盐务的诉求：“今乃场官不由县注，考私盐不经由有司，是以盐法大坏，不可补救，仰乞轸念沾邑刚卤之地，仅以盐为命脉，每季预发引票到县，敕令四场仍属县官。”知县孙锡蕃以盐法大坏为由，希望将县内的四个盐场归知县兼管。盐务一旦被知县兼管，盐场治下的土地与户口便收归知县管理，有望补足沾化县积年欠税。不过，由于沾化县内七成的户口均为灶户，仅三成为民户，知县兼管盐务的诉求未被允准，仅将县内四场归并为二。
不过，盐场裁撤归入县衙管理一事，不久之后在寿光县与潍县得以实现。康熙十八年，刑科给事中李逈以省却衙门俸食为由，请求裁撤或兼并相距仅100多里的3个盐场，即寿光县官台场、潍县固堤场、乐安县王家冈场。李逈在奏疏中指出：寿光县、乐安县、潍县三县相邻，北部盐场区域的灶户稀少，钱粮总共只有2300余两，却设置了三个衙门。三个盐场距离近、额征钱粮少，以一个衙门来管理便绰绰有余，多一个盐场衙门，便多一重官员对灶民的诛求。同时，李逈还指出，灶丁有“总秤”这种繁重差役，每年轮当，花费不止三五百两，灶长还会“包揽射利，鱼肉穷丁”，灶民不堪重负。于是，在李逈的建议下，康熙十八年官台场被裁撤，归入寿光县管理，相邻的固堤场亦裁并潍县管理。
李逈这位中央官员，出身于寿光县东南部的斟灌村，其诉求与寿光知县处于同一立场。裁并盐场的理由在当时来说是合理的。康熙年间寿光县的地丁银是65000余两，官台场的800余两灶课，确实可以“恢恢办之，不劳余力”。况且，盐场归并到县，灶课归知县征收，知县便有权针对县域内的所有耕地进行清丈和征税，不仅能解决以前百姓在两个衙门之间影射逃税的问题，还有望增加收益。
李逈的奏疏中提到“查相沿明季旧习，灶丁当差有总秤名色，计岁轮流，或费至三五百金不止”，这显示出直到康熙十八年，盐场对灶户的管理，仍是沿袭类似明代里甲制的管理方式。而盐场的裁撤，便意味着这一管理方式成为无本之木。这时清廷关心的不再是对灶户画地为牢式的控制，而是如何以最小的人力投入实现对灶课的征收，以及对商课这一税源的开拓。
所以，盐场裁并入县虽然是看似简单的行政调整，但在接下来的半个世纪内，灶户的生产和销售均发生了巨大的转变，这种转变造成局面失序，以至于在半个世纪后，被裁并入县的官台场不得不重新设立起来，专管盐务。下文将分别从灶户生产和销盐制度上叙述这半个世纪间的转变。
三、生产技术转变与炉户势力消长
官台场裁撤，归并入寿光县管理后，当地灶户的制盐方式逐渐由“煮盐法”向“晒盐法”转变，产量随之大大提升。表面上看，寿光县的灶户出现了技术革新，但本节将揭示，官台场纳入县衙管辖后，引起的最重要的变化是灶户势力格局的转变。
官台场的土地可以通过刮土淋卤，或打井取得地下卤水，以熬煮或日晒方式成盐，而大规模地由煮易晒则大约在清初。乾隆年间寿光知县王椿追述过这个变化：
前明定赋台场，有锅面，有坨地，有滩荡、草荡之名。按锅以煎汁，滩以积卤，坨以存贮，草以蒸薪，是犹行煮海之法也，何尝曝之于日哉？询诸土人，盖谓其法自国朝始，盖尔时，灶各分甲，惟附近官台者独擅锅面之利，下乡灶户均不得染指。以是民穷则智计生，仿刮土淋水之义，而取之渊泉，仿水濡火化之义而取之阳精，不费一金，不刈一草，日曝风化而所获转十倍于煮矣。
从这段文字中可以发现，不同的制盐方式对应着不同的灶户群体。“附近官台者”采用煮盐法，“下乡灶户”使用晒盐法。“附近官台者”，即居于官台场署附近的灶户（为便于讨论，下文统称“近场灶户”）。煮盐法是以柴草熬煮铁锅内的海水或卤水制盐，取得的盐形状较散，称为“末盐”，品质较晒盐法所获盐粒为佳。自明代至清初，“灶各分甲”，盐场用“锅面”来管理灶户产盐。所谓“锅面”，是灶户所纳的四项灶课之一。“锅”是用来熬盐的器皿，但必须由盐场大使登记后，才能合法煮盐。据万历年间的《山东盐法志》，官台场登记盐锅91面这使得“锅”变成了合法产盐的凭证。因地之利，近场灶户往往垄断了大部分的盐锅，而接触不到盐锅的下乡灶户则难以煮盐交税和生活。这些垄断盐锅的人，应该与李逈奏折中所说的“包揽射利、鱼肉穷丁”的灶长密切相关，他们有财有势，邻近盐署，便于交结盐官。盐官控制盐锅，便易于管理基于盐锅而形成的灶民组织方式。
晒盐法，是通过开辟广阔的滩池，引入海水或地下卤水，利用日晒方式蒸发和结晶，制成的盐是颗粒状，称为“盬盐”。晒盐法的产量大大高于煮盐法，但品质次之。从上引王椿的记述可知，面对“附近官台”的灶户，下乡灶户应对的办法是打井，从地下“渊泉”中取得卤水，开辟盐滩，利用日晒的方式产盐，这种方式既不需要大锅，也不需要割草烧火，“不费一金，不刈一草”，省却了燃料花费，且产量是传统用锅熬盐方式的10倍。
不过，用太阳的热力将盐水蒸发，从而收获盐粒，应是古人早已明白的事情。煮盐与晒盐的区分早在万历年间的《山东盐法志》中已有记述。笔者认为，官台场自明代便有下乡灶户采用晒盐法生产，但由于脱离盐锅的制度，并不合法，所以只能私下做，规模有限。据前文李逈的奏疏可知，康熙十八年时盐场仍是以类似里甲的方式对灶户进行画地为牢的管理。但盐场裁并入县之后，基于盐锅管理灶户生产的制度便因失去盐官监管而渐趋废止。知县对沿海产盐区域兼管乏力，下乡灶户获得了更自由的生产空间，开始大规模采用晒盐法产盐，于是沿海区域出现了滩池广布、盐堆积如山的盛况。
制盐方式的转换，意味着两类灶户群体势力的更迭，而盐场归县衙管理为这种转变提供了契机。首先，垄断生产工具盐锅的“近场灶户”因无法凭借政治奥援而失去地方影响力。其次，基于官锅的煮盐法被脱离官锅的晒盐法取代，之前垄断生产工具的业者退守一隅。据康熙《寿光县志》记载，“然在今日寿邑之盐，则日暴者多而火煎者少”。这表明近场灶户失去了昔日的权势，晒盐法渐渐普及。至乾隆年间，“惟官台仍熬波而出，余如台东、郑滩、宋滩等地俱以日曝而不必济之火也。”除垄断盐锅的近场灶户仍在用锅煮盐，其余灶民已全部采用晒盐法，清初垄断盐锅的近场灶户已呈抱残守缺之势。原本私下晒盐或煎晒并举的下乡灶户则大规模打井辟滩晒盐，转变了盐场区域的主要生产方式，成为盐场区域的主要势力。
在制盐方式转变的过程中，原本是下乡灶户的“海滨之民”渐渐聚合，灶户大族逐渐崛起。根据晒盐法的具体操作方式可见，相比煮盐法，晒盐法虽然省去了对锅的依赖和燃料的花费，但打井、开辟圈池、收集盐粒等工作，却需要更多初始资金和人力投入。“南土性横，北土性竖”，意即北方的土地相对南方更易干涸，为避免卤水为土壤所食，需经过贯、踏、压、排等工序，将圈池建造得严密结实，否则卤水下渗便无法结晶成盐。在寿光这样的北方土地辟滩晒盐，比南方更加需要人力和资金的聚集和投入。这无疑有利于灶户家族聚合，形成一方势力。
伴随康熙十八年盐场裁撤，灶户势力发生兴替。从以邻近盐署“独擅锅面之利”的灶民为中心，变为下乡灶户，大规模晒盐，滩池广布。无法接触到官锅的下乡灶户，因为广泛采用晒盐法，变成控制沿海大片土地的重要的盐业生产者，甚至是富有的灶户大族。据康熙《寿光县志》载，“寿光北面阻海，鱼盐蒲菼之利所生，邑之富室大族，多在其间，其地气磅礴使之然欤？唯邑南偏，民多贫瘠，然刁悍之俗，亦稍逊焉。是亦劳则思善之一证也。”该县志成书于康熙三十七年，由居于县境南部的士绅安致远所撰。可见盐场裁撤后不久，原本晒盐的下乡灶户已成为寿光县的“富室大族”。这段话透露出，北部有些灶户大族已富甲一方，南部的民户还是普遍贫苦，“刁悍之俗”亦逊于灶户大族。安致远还指出，“富势之家，有积至数十年而不鬻者，乘时之缺，倍价而出之，则其利赢矣。”灶户大族会将食盐囤积起来，待价而沽，积累了大量财富。
四、招商之始：盐店之法与商贩矛盾
经过因盐场裁撤引起的技术更迭和灶户势力兴替，当地盐产量大幅提升。寿光县北部成为附近州县重要的食盐供给地，益都、临淄、昌乐、临朐、新泰、莱芜、沂水、蒙、莒等县均买食寿光县生产的盐。食盐生产与销售量的大幅增加，意味着加征商课的潜力巨大。朝廷开始将寿光县的销售环节纳入官盐体系，收取商课。“民自鬻盐”的自由贩盐传统被打破，朝廷对地方销盐的控制加强。
盐店在行引盐的州县早有开设，是引商支盐之后，贩卖官盐的机构。万历《山东盐法志》中有“原盐寄顿某店，发卖未尽” “苏店户以杜私贩”等关于盐店的描述。然而，在行票盐州县“民自鬻盐”之时，从未有盐店设置。康熙年间，寿光县的销盐方式从灶户自产自销变为盐店分销，这意味着朝廷开始从销售环节收取商税。
寿光县盐店设置的时间是在官台场裁撤之后。一般来说，盐店是贩卖官盐的机构，“外境之商必于是买，本境之灶必于是卖”，但寿光县盐店的真实运行情况却并非如此。寿光士绅安致远记录了当时出现的“盐店之法”，并对之进行大肆批判：
自近日有设置盐店之法，晒盐之滩如故也，盐之所产，非少于昔日也。设一店于贩者往来之冲而榷之，名之曰过店。按其盐之多寡，低昂其价以笼钱，而后令之散鬻。由总店而南，凡盐贩所经行之处，又各以诸路为店以榷之，亦名之曰过店。经数店而盐本既贵，则其所卖于食盐之家，又复权其子母，而盐价涌贵于昔时数倍矣。
从中可见，盐店并非一般买卖食盐的商店，而是一种类似钞关的机构，对经过的盐收取过路费。换言之，盐店不问（也无从问）盐的出产状况，即使是私盐，在盐店交了费用（称为“过店”），便将所贩之盐“洗白”为官盐。在多次“过店”之后，盐的成本提高，盐价攀升，最终导致盐店商人与私贩的争斗。所谓“私贩”，其实不乏过去“民自鬻盐”传统下的贩盐者，盐店的出现抬升了官盐的价格，私盐由于价格低廉，无疑比官盐更有市场。“私贩”成群结队，昼伏夜出，盐店商人便雇募打手去巡查私贩，甚至配备一定的武装在道路上拦截。私贩与盐店商人经常进行角斗，死伤造成累累不绝的官司。
在寿光县这样的票盐州县设置盐店，将其纳入官盐体系，是清初朝廷“改票为引”思路的体现。盐店是地方官府将灶户自产自销的传统打破，从中攫取商课的手段。它将过去“民自鬻盐”传统下的贩盐者划为私贩，只有“过店”交纳过路费之后，才可合法地贩盐。这造成本地贩盐者和盐店商人之间无休止的暴力冲突。盐店的出现，将市面上原本并无明显官私之分的盐，划分为泾渭分明的官盐与私盐，引起盐价攀升，民生不安。
士绅安致远抨击盐店的开设，更反对的是外地商人来本县经营盐店。原本的贩盐者大多是本地灶户，盐店这种新的收税方式，使盐店商人损害了原本灶户大族们的利益。安致远在批判盐店之后，进而指责贩盐的外地商人并非土著，均是唯利是图的外地人，“各依奥援”，有官府的人作为保护。三四年、甚至几个月就换一批人来经营盐店。官府和本地百姓都享受不到贩盐的利润，绝大部分利润都被盐店商人攫取，普通百姓便只能承受高昂的盐价。
安致远的言下之意是盐店应该取缔，官方盐商应以寿光本地人任之。除针对盐价上涨外，更重要的是反对外地人出任官方盐商。然而，取消外地商人的呼吁，与朝廷的规定背道而驰。官方盐商由外地人出任，是清朝为防止本地势力做大的政策。早在顺治年间，朝廷已有规定，禁止土商横行，鼓励客商行盐。在盐的问题上，朝廷是有意将生产和售卖交给两批互不相知的人来处理，以免造成垄断。
不过，朝廷产销分家的规定，无法打破本地人贩盐的优势。在盐店之法下，本地商人会想方设法获得开盐店的资格。笔者从寿光县北洛庄的《刘氏族谱》嘉庆三年（1798）的序言中，发现一则祖先开盐店的记录：
明末，大公道明为人命发配关东，其后随汉王以来北京，在乾石桥居住。后至康熙四十三年，其孙端，来寿光开盐店，其来原有寻家之意，适与五世祖讳勷世相认，遂以盐店让与勷世而去，以后不知信息。
从中可见，康熙四十三年时已出现寿光县本地人经营盐店的现象。骤眼看来，这是一个外地盐商变成本地人的过程。这份族谱中说，祖先刘端居住在北京，于康熙四十三年来寿光开盐店，后来与居住在寿光县的五世祖刘勷世相认，于是把盐店转让给了刘勷世。但笔者看法相反，这更像是一个本地盐商通过“认祖归宗”，取得外地人的合法身份而开了盐店的故事。当本地商人达到目的后，前来认祖归宗的客商“不知信息”，也成良好结局。由此可知，原本自产自销的灶户群体，在新的盐店制度下，也会获取相应的合法身份，继续从事盐的销售。朝廷盐业产销分家的政策只是流于设想，在接下来票商制度的商人身份上更是显露无疑。
五、实际操作
自康熙十八年官台场裁并寿光县管理起，直至雍正年间，寿光北部盐场区域已发生了翻天覆地的变化：由原本的官锅煮盐，变为灶户大规模晒盐，灶户大族因而崛起，盐产大幅增加；盐店的开设划分了官盐与私盐，使盐价上涨，引发土客商人的冲突和社会不安。经历上述变化，局面变得复杂难解，本就不通盐务、专管民政的县官更加束手无策。盐场的重设势在必行。已有研究显示，明末清初福建的盐场开始由县管理，雍正以后又因盐税与市场挂钩，复添设场员以处理场务。寿光县官台场裁而复设的演变脉络与之类似，说明这类变动并非一地之特例，而是反映出清代前期在盐政上相似的问题与管理思路。
据知县王椿回顾，雍正六年寿光县的盐制再次发生变化，由盐店之法变为“赴坨”。“赴坨”，即“盐斤入垣”，这一改革在清初两淮、长芦等盐区早有发生，即灶户所产盐斤尽数归入官方控制的坨垣储存。商人按票赴官坨支盐。这一改变取代了过去零星小贩“过店”的方式，从支盐到分销全由票商负责。朝廷通过控制票商支盐，对票盐运销的控制进一步加强，由“过店”过渡到票商专卖。显然，这一制度对票商的依赖增强，盐场官坨更需专员监管，有必要重设盐场专管盐务。在地方社会变迁与盐制转变的共同背景下，官台场在裁撤51年之后，终于得以重设。雍正八年，郑禅宝在考察了山东几个盐场后，题奏《盐务事宜酌陈十款疏》，建议重新设立官台场。户部采纳了郑禅宝的建议，复设官台场，同时兼并了潍县的固堤场。寿光县的官台场自此管理着寿光县北部和潍县北部广阔的产盐区域。郑禅宝在奏折中详述重新设立官台场的理由：
查寿光县之官台场、潍县之固堤场具因事简，于康熙十八年裁并寿光县、潍县兼管。但知县一官刑名钱谷地方事务殷繁，不能兼顾。其灶户之煎晒，商人之配运、截角、验放一应场务，非托子弟幕友，即委书吏胥役，由此场务废弛，官商通同作弊。今臣遍历滩场，详悉体察情形，灶户俱散处海滨，惟煎晒为业，春秋二季所产盐斤必运归坨垣，商人按票舂盐，必逐包秤掣、截角、验放，催征灶地钱粮等项事务，非有专员不能清理。请将固堤场归并官台场，复设大使一员专管场务，经征灶课，稽查盐滩，巡缉私贩。
在奏疏中，郑禅宝明确指出复设盐场是由于知县无暇处理盐政。从中可以发现，与康熙十八年官台场裁撤之时仅有八百余两灶课这一事务相较，到雍正八年，官台场的盐政事务已发展到包括灶户煎晒食盐、商人运销、查验盐斤等多项内容。灶户“春秋二季所产盐斤必运归坨垣，商人按票舂盐”，即“盐斤入垣”之后的情形，销盐方式明显已从盐店之法变为票商专卖。这一时期，知县除了催征灶课外，还需要管理灶户产盐和商人支盐等事务。经过晒盐法的普及，晒盐的盐滩相比以前的盐锅更难稽查，加之商人支盐、查验盐斤工作繁琐，知县只能委托胥吏幕友去办理。寿光县北部从一个“事简”的产盐区域变为事繁之地，需要设置盐场大使这一“专员”管理盐务才可运行。
票商专卖，即嘉庆年间所称的“商运票盐”，标志着山东票盐制度朝着官盐化、专卖化更进一步，与引盐制度更接近。雍正八年，郑禅宝在山东增票52092张，增加了11275两的票课。专设票商，便是实行专卖、增加票课的手段。
不过，票商专卖依然与引盐制度有很大差距。与“引商招自远方，世代相传”不同，沿海产盐州县的票商大多由本地人担任。但对于盐政官员来说，票商由本地人担任会滋生很多腐败。郑禅宝曾呼吁由外地人担任票商，于雍正六年上奏痛陈票商由本地土商承当的流弊：
查本省票盐多系本地土商承办，有力则充，无力则退。每有多事土豪、健讼生监，彼认此保，朋比作奸，行私侵课。更有一种乏本奸徒，自恃本地豪强，自出名认商籍，保商出资，合伙领票运盐，坐享其利。倘保商不遂其欲，即讦讼不休。如此等弊难以枚举，总以票商非本地之人承办不可之故。
郑禅宝指出票商由本地人担任，易于出现“行私侵课”的弊端。本地豪强以其名字认领商籍，背后其实是保商提供资金，两方合伙贩盐，但经常发生矛盾。他建议让外地人担任票商，保商也可领票行盐，但最终不了了之。上文盐店销盐模式已经显示，外地商人销盐会与本地贩盐者发生冲突。况且，哪怕朝廷规定斥革土商，鼓励客商行盐，本地豪商仍会设法把持本地盐利，让外地客商难以为继。上文本地人开盐店的故事显示，本地人会想方设法因应朝廷规定，将经营盐店的行为合法化。所以，无论盐政官员如何规避本地人销盐，也无法改变票商由本地人担任的事实。
至于私盐问题，必然难以禁止，在沿海产盐州县尤其普遍。票盐制度的设定，本身就比引盐更容易滋生私盐。票盐运销路线多从陆路运输，截查不便；不像引盐主要以水路运输，容易截查。且票盐查验手续本就简单，即便设置了票商专卖，行票盐州县的私盐贩卖仍然普遍。
票盐又有“红扒”“黑扒”之分，区别主要在于是否筑包销卖（参看表1）。红扒票实行于章丘、新泰等数个内陆州县，“照引筑包舂盐配运”，其制度更接近引盐。“黑扒票行于场灶坐落之州县居多”，如寿光、潍县、昌邑等沿海产盐州县，“拉运散盐，以票八张载盐一车，以票一张驮盐二驴，并不筑包，任意驮载，以致官私莫辩”，稽查手续宽松，极易滋生私盐。雍正七年，户部发现行引盐州县与行票盐州县，在行票盐州县地丁数更高的前提下，引盐州县销引30万张，票盐州县仅销票10万张。郑禅宝辩称是由于行票盐的登、青、莱三府有较多“贫难小民肩挑背负，易米度日”，许多盐是没有经过领票便自行贩卖，导致票商销票额数减少。户部无法不怀疑行票盐州县私盐泛滥严重，责令郑禅宝不时查处票盐地的私盐。雍正八年，为减少黑扒票私盐泛滥，郑禅宝要求官台、固堤、王家冈、永利等场所配黑扒票也筑包销卖，每票225斤，1包便对应1票。
雍正十二年的《山东盐法志》中记录了寿光县名为单腾霄的票商：“寿光县额票五千张，商人单腾霄舂运，纳课银一千八十三两。”意思是说，单腾霄负责且仅可在寿光县销盐，凭盐票赴官台场坨垣领配盐斤。每年共销5000张黑扒票，按照筑包之前的规定，8张票可以拉运1车，单腾霄可以拉运625车盐。按筑包之后的规定，每张票可支225斤盐，单腾霄总共可以在寿光县合法地销盐112万斤。每年需向山东盐运司缴纳商课1083两。
单腾霄是本地灶户出身，来自寿光县北部的北单庄单氏宗族。单氏族人至迟于乾隆年间分化为北单村和南单村。南单村在乾隆十九年编纂的《单氏族谱》中，表明了自己的灶户身份：“惟考官台灶场册中有玉公户名，故余族兄子述公叙北单谱遂以玉为合族始祖，良不诬也。”其中也进一步透露出当时盐场对灶户的管理非常松散，登记在册的灶户户名年代久远，湮没无闻，后代为追溯祖先才去灶场册中找到单玉这个户名，并将他认作始祖。与沿自明代的盐场管理体制不同，这时朝廷登记的重点已不再是作为生产者的灶户，而是单腾霄这样缴纳商课的票商。经过实地访问，现在北单村民仍然记得单腾霄的名字，并口口相传着他与寿光知县王椿打官司的故事。据载，单腾霄曾在雍正年间捐资修建村庙，还曾向盐义仓捐谷，以及赈济贫民。
在清代前期寿光县的销盐制度逐渐由自由散销转变为官票运盐的过程中，地方社会对官方政策有所因应与调适，朝廷也根据地方的具体情况而不断修正政策。寿光县虽然实行了票商运盐，但仍然无法实现产销分离，销盐权仍在灶户单腾霄的手中，无法避免土商垄断和私盐泛滥。不过，朝廷认可票商以本地灶户担任，既保证了稳定的商课收入，又可以避免康熙年间盐店之法时土客之争引致的地方不安，可以说是顺应地方社会状况的权衡之举。
随着时间推移，票商即便出身于本地灶户家族，但毕竟是登记在册的官方商人，不免与地方上普遍存在的贩盐百姓形成对立。在清初，灶户自产自卖；在盐店与票商制度下，这些灶户被划为私盐贩卖者，而与价格较高的官盐相较，私盐始终有很大的竞争优势。于是，票商所销之官盐终归无法与私盐竞争。知县王椿曾提到，“顾至今商或贫，灶或困，而民亦未称便”，“商灶病而盐价日益昂”。可见票商制度下票商、灶户、食盐百姓均陷入困境。乾隆年间潍县的票商亦出现赤贫现象，知县郑板桥《潍县竹枝词》载：“行盐原是靠商人，其奈商人又赤贫。私卖怕官官卖绝，海边饿灶化冤磷。”这表明沿海产盐州县对票商专卖的抵触从未消失。票商为完成商课，贩卖的官盐必然价格较高，而在盐产丰富的沿海区域，价高的官盐始终无法与无处不在的私盐竞争，行销票盐难免受到阻滞。而昌邑等18个沿海州县所设票商的失败，进一步证明了这一点。
六、民运票盐：昌邑县的设商争议
雍正年间，寿光县与潍县的商运票盐制度已尘埃落定，即设置了票商运销一县之盐的制度。山东其他实行这一制度的州县也经历了类似的变化，如淄川县于康熙二年实行盐票归商，后于乾隆七年由票商刘永基专卖，落实了“商运票盐”制度。不过，黑扒票中除“商运票盐”外，还有“民运票盐”这一制度，即未设置票商，由县民领票散卖，类似寿光县与潍县甫入清代的贩盐情形。虽然“商运票盐”和“民运票盐”两个名词首次正式出现于嘉庆《山东盐法志》中，但两类盐制在雍乾年间已经形成，只是嘉庆年间才赋予正式的制度名称。民运票盐是清代盐制中受管制最少、销盐方式最自由的一种制度，山东东部半岛区域的16个州县维持了这一销盐方式，与潍县相邻的昌邑县便是其中之一。
雍正三年刊发的《山东盐法志》中虽然记录昌邑县的票商王士灿销票2856张，纳课478两，但其实际情况却是“前次设商，犹系穷民散卖，商人不过坐地抽钱，尚且胶扰不安，终归题革”。这几乎是康熙年间寿光县设置盐店的历史重演。虽然空有票商之名，却并非由票商专卖。雍正八年，经过16州县商人联合呈请，巡盐御史郑禅宝决定“革商摊课”，即革除商人，将盐课摊入地亩中由州县一并征收，昌邑县民可自行领票卖盐。这便使昌邑县保持着较为自由的贩盐方式，“灶煎民食，课皆包纳，盐价甚平”。与寿光县、潍县清初“民自鬻盐”的状态别无二致。雍正十二年的《山东盐法志》中，便再无票商名字记录。
但是，时代背景的改变让昌邑县盐制争议再次涌现。自雍正八年官台场重设，兼并了潍县的固堤场，与昌邑县境接壤，昌邑县的低价盐便侵入寿、潍票商的领地，对两县的官票行盐造成阻碍。于是，雍正十一年前后，寿、潍商人以“杜私”为名，请求为昌邑县设置票商，官台场大使何诗孟也附和其说，意图使昌邑县与寿、潍之盐制一致，如此则盐价持平，不会再有私盐争价。这一方面证明了寿、潍两县销盐方式转变的彻底性，另一方面也显示出清代前期票盐行销向专卖化方向转变的共同趋势。不过，寿、潍商人的诉求遭到了莱州知府严有禧的反对，他于雍正末年向河东总督王士俊上书，请求维持昌邑县自由散卖的状态。
河东总督王士俊经过实地调查，于雍正十三年针对昌邑县的问题上奏户部：“昌邑县向行散盐，居民零卖无定所……又疏称利渔、榆荚滩池广阔，出盐甚丰，且地近有商之潍县、昌乐等处，莠民济私囤积，奸灶勾串外枭，均未可定。”从中可见昌邑县内利渔、榆荚两个滩池盐产丰盛，与设有票商的潍县、昌乐县毗邻，私盐泛滥。不过，王士俊也承认昌邑县的销盐状况：“昌邑之民即昌邑之商，在滩之盐即商人在店之盐，盐在境内纵无票引，何莫非官。”
因为昌邑县灶煎民食的自由贩盐方式，民即商人，盐滩中的散盐即是盐店中发卖的官盐。纵使不用票引行盐，昌邑县民所贩之盐仍是官盐。王士俊对昌邑县贩盐状况的承认，保留了其“灶煎民食”的销盐方式，又一次避免了昌邑县向“商运票盐”制度转变。相应的，王士俊对待私盐的处理手法也较为温和，即让乡村精英自己监管私盐，在手续上加以补救，如设立小票，由乡约领发，加强巡查，无票不能买盐等。这些措施对抑制私盐效果并不明显。
虽然昌邑县未能如寿、潍商人之愿设置票商，却让总督王士俊注意到了昌邑县，使昌邑县的地方问题进入户部官员的视野。乾隆三年，户部发现 “昌邑县民贩盐斤，非同贫难老幼给盐四十斤易米度日者可比”。根据朝廷对贫难小民的怜恤政策，昌邑县民间贩盐数量太多，已大大超过朝廷规定的40斤的限额，引起户部注意，但仍未改变昌邑县“灶煎民食”的销盐方式。
昌邑县盐制的争议最终以一项行政调整告一段落。乾隆十九年，经巡盐御史普福上奏，因为昌邑县“利渔、榆荚二滩产盐最丰，奸灶越界行私，近年来浸灌昌潍引地，颇见疲累”，于是建议将位于沾化县已无盐出产的富国场移驻入昌邑境内专管盐务，“以该大使移驻瓦城村，专管黄埠、利渔、榆荚三滩，于盐务实有裨益”。于是，昌邑县保留了民运票盐的制度，但设置盐场专管盐务，是昌邑县设商争议这一事件中，是朝廷与地方之间对抗的折中之举。
与寿光县和潍县不同，昌邑县的销盐制度并未转变成票商专卖制度的原因，大致在于两地盐产量的差距。官台场有更加丰富的地下卤水，其含盐量高于海水，成盐效率高、产盐量大，雍正年间盐产量已居于山东第二，销卖至十几个州县，商课收入可观，故制度设计上需更严格。昌邑县盐产量低，仅足以供三四个州县。私盐泛滥程度有限，商课也较少。从昌邑县历史上从未设置盐场，便可看出历代朝廷对其盐产的重视程度较低。加之16州县士绅联合呈请革商，波及面广，如此造成两地不同的制度。
七、结语
清代前期在朝廷“改票为引”、化私为官的改革意图下，至乾隆年间，山东沿海州县形成了不同的票盐制度。部分行票盐州县，如寿光县和潍县，伴随着盐场裁立与灶户势力更替，销盐制度从灶户自由散销转变到商人官票运盐。从清初不存在商课，官、私界限模糊的“民自鬻盐”传统，到康熙年间的“盐店之法”将盐划为泾渭分明的官盐与私盐，开始攫取商课，再到由本地灶户出身的单腾霄担任票商，缴纳商课，完成进一步的官盐化和专卖化。票商专卖制度确立起来，与引盐制度愈加靠近。与之相对，昌邑县则大致维持了清初以来“灶煎民食”的自由贩盐方式，排斥票商专卖。嘉庆《山东盐法志》中，将寿光县和昌邑县为代表的票盐制度总结为“商运票盐”与“民运票盐”。这意味着制度并非执政者凭空设计，而是对地方上已有经验的总结。
清代前期山东沿海票盐制度演变与形成的历史过程，展现出地方社会对朝廷政策的对抗与调适，以及朝廷对具体制度因地制宜的调整，地方社会与朝廷这两方力量共同形塑了清代山东的票盐制度。一方面，票盐制度形成过程的曲折反复，凸显了地方社会对政策的抵抗与选择。朝廷在沿海盐产丰富、食盐便利的区域实行专卖体系，结合当地食盐便利的地缘优势来看，本身是逆势而为。商运票盐与民运票盐制度的形成，正是沿海地方社会一直以来的“私盐”势力与官府致力推广的“官盐”体系不断角力与调和的结果。如寿光盐店类似钞关的运行方式，票商由本地灶户担任，以及昌邑设商的失败，维持“灶煎民食”的传统，无一不与朝廷的意图相去甚远，难以整齐划一地实现。另一方面，朝廷为保证加强盐政控制、增加盐税收入的目标，会顺应地方情势对政策作出调整。这一制度演变过程也展现出朝廷对政策实施因地制宜的一面，而非强行令地方与政策保持一致。在相邻的州县实行不同的票盐制度，对票商身份的妥协，以及承认昌邑贩盐状况但移驻盐场专管，均显示出官府会根据地方实际情势适当修正政策，使制度得到因地制宜的落实，既相对有效地获取了财税收入，也维系了地方的稳定。
不过，制度的落成并非一劳永逸。沿海产盐社会的传统贩盐力量仍不可忽视。清初“灶煎民食”的百姓在朝廷的“官”盐制度设定之下，被定性为“私”，但他们并未消失，反因官盐制度的加强而呈泛滥之势。这造成商运票盐制度至晚清已变得有名无实。据山东巡抚经额布奏称，道光年间，寿光、乐安等八个州县的票商已经“亏本歇业”，“各该票地著名疲累之区，此时不独招募无人，即使借本佥商而办理不得”。而“民运票盐”制度因更加贴合地方实际，得以获得更长久的生命力，甚至成为淮北“废引改票”改革的借鉴对象。可见，在沿海产盐丰富的州县，官方设置的票商终究难以与地方上的贩盐势力相竞争。朝廷对票盐制度化私为官、保证商课收入的意图，与产盐区域的基层社会状况的矛盾始终存在，需要顺应地方情势适时更新调整才可实现。
