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山东省的设置
中国古代的地方行政制度经历了长期的历史发展过程，宋元时期是古代地方行政制度发生重大嬗变的时期，就山东来说，主要表现在以下三个方面：一是“山东”一词已逐渐由地理名词经行政机构名称向政区之名过渡，至金代始作为政区名称正式确立下来；二是经过长期的置废分合，山东地区各主要州县的名称、界域、边界、四至及其形状等，在宋元时期基本固定下来，奠定了后代山东各层级政区直至今山东政区的基本规模；三是随着皇朝政治中心的东渐北移，山东的社会政治地位日益凸显，由此对山东地区社会政治经济文化的发展产生了重大的历史性影响。
一、“山东”一词从地理名称到政区名称的演变
“山东”作为地理名称，由来久远。据考察，历史上把今山东地区称之为“东”，可上溯至商周时期。如《诗·泌宫》篇云：“泰山岩岩，鲁邦所詹。奄有龟蒙，遂荒大东，至于海邦，淮夷来同。”又《诗·大东》篇有“大东小东，杼柚其空”等辞句。这里所云“大东”，即泛指今山东地区。自春秋战国以后，作为地理概念的“山东”多见诸史籍。而且这一时期所称之“山东”，多是与“关中”相对称。如《管子》云：“楚为山东强国。”又如《战国策》所称：“六国纵亲以摈秦，秦必不敢出兵函谷关以害山东矣。”至秦统一全国以后，关中地区与山东地区在政治上的对立状况逐渐消失，“山东”一词因此也有了广义和狭义的两层含义，广义的“山东”一般是指函谷关或太行山以东的广大地区，狭义的“山东”则大体上是指今山东地区。如《史记·公孙弘传》记公孙弘之言说，“臣居山东为小吏”云云，其所云“山东”即指今山东。此后在大量文献记载中，人们在使用“山东”一词时，除了仍用广义的含义之外，狭义的“山东”已经主要是指今山东地区。同时也广泛使用“山东”的代称、别称，如“齐鲁”、“青齐”等名称。特别是“山东”一词由一个自然地理名称也逐渐经行政机构名称最终向政区名称过渡。
早在上古时代就有所谓“九州”的地域划分，这显示出中华民族对其居住繁衍地域以及对自然地理区划的较早认识。这种对自然地理的区域划分，虽然和后来的行政区划还有着较大的差异，但是后世划分地方行政区域，却是从此得到启示而发展起来的。具体到今山东地区，“九州”说中关于青州、兖州以及徐州的划分，就对后世山东政区的设置产生着重大的影响。尤其是从秦汉时期起，依据《周礼》中所云“惟王建国，辨正方位，体国经野，设官分职，以为民极”和《礼记》中所记“量地以制邑，度地以居民”的原则，历代王朝遂逐渐设立起便于控制的地方高层政区。地方高层政区的名称，也先后从两汉魏晋时期的“州”，历经唐代的“道”，发展到宋金时期的“路”和金元时期的“行省”。
从历代政区发展的一般规律来看，山东政区的形成既有自然地理方面的原因，也有社会经济发展水平的制约，还有传统文化方面的重大影响。决定山东政区形成与确立的重要因素，可以说是与山东地区包括地貌、气候、土壤、耕作、种植等因素在内的农业经济，与包括渔盐、矿业、纺织、市场贸易等在内的工商经济，与包括孔孟学说为核心的齐鲁传统文化紧密联系在一起的。在这些因素的根本制约之下，宋元时期山东地区各层级政区的置废分合，各主要州县的名称、界域、边界、四至及期形状等，在这一时期基本固定下来，由此奠定了后代各层级政区直至今山东政区的基本规模，对后世山东社会的发展影响甚大。
二、宋代“京东路”与山东政区沿革
文献明确记载的山东地区的政区，是西周时期设立的齐国与鲁国等诸侯国。秦统一后，在山东地区设立了齐、琅琊、东海、薛等郡。汉代郡、国并行，汉武帝时期设立的州，从监察区逐渐演变为行政区，山东地区分属青州、兖州、徐州及豫州。三国、西晋略同。十六国与北朝时期，山东先后被置于后赵、前燕、南燕、北魏、东魏、北齐、北周9个北方游牧民族建立的政权的统治之下。隋统一后，又恢复州制，山东分属青、徐、兖、豫四州。唐贞观初，分全国为十道，河、济以南属河南道，以北属河北道。
宋代地方高层政区“路”的设置，从制度继承上来看，是直接承续唐代“道”制的。在宋初统一全国的战争过程中，宋太祖曾仿唐制设诸道转运使，但各道所辖区域“分合未有定制”。从太祖乾德年间，遂逐渐在全国设置确立地方高层政区。到太宗太平兴国初年，始“以天下土地形势，俾之分路而治”，首次把宋王朝辖境划分为十五路。“路”作为宋王朝的制度创新，开始作为准地方高层政区的名称而确立下来。之所以称之为“准地方高层政区”，是因为所谓“路”，是指由转运司、提刑司、提举常平司等等诸监司行使管理职权地地域范围，诸监司的治理区域在许多地区并不完全相一致，而是呈现一种复式形态，故此时的“路”还与单一的政区划分存在差异。而宋代诸路的设置，前后也有较大变化。最初为十五路，后复有增设。天禧四年（1020年）为十八路，神宗熙宁七年（1074年）为二十三路，徽宗宣和四年（1122年）为二十六路。其中十八路制是行之最久的路制，二十三路制则是最有代表性的路制，宋代著名的总志《元丰九域志》便是根据二十三路制而编写的。虽然宋代路的设置前后有较大变化，但是在诸路建置调整过程中，皆有“京东路”（即位于京城开封迤东的今山东地区）的设置。”京东路”的界域范围是东至于海，西抵汴京，南极淮泗，北薄于河，大体上在今山东区域之内，由此对确立后世山东政区的名称及其基本界域规模，产生重大的历史影响。
京东路在宋神宗熙宁七年（1074年）进一步划分为京东东路和京东西路，东路统领八州一军，西路统领一府七州。元丰初年，割西路齐州属东路，割东路徐州属西路。自宋初以来也对诸府州政区的建置作了一系列的调整。如宋太祖建隆三年（962年），以青州北海县置北海军。后升为潍州。改原北海县为镇海军，徽宗建中靖国初年赐名兴仁，崇宁元年（1102年）升为兴仁府。又如真宗大中祥符初年，升兖州为大都督府，政和八年（1118年）改名为袭庆府。徽宗大观初年改郓州为大都督府，宣和元年（1119年）复改称东平府。政和六年（1116年）升齐州为济南府等等。再如广济军本为定陶镇，初为京东路所设发运务所在地，后为京东转运司所在地，太平兴国二年建为广济军，割曹、澶、濮、济四州地为辖区，熙宁四年废为定陶县，隶曹州，哲宗元祐元年再复为军。府州以下诸县的置废分合，从北宋初到北宋末，变化也较大。如为了加强对山东地方的控制，宋太祖建隆三年（962年），便在隋都昌县旧境建昌邑县。乾德初年，在唐代营丘县旧境建安仁县，继改名为昌乐县。开宝三年（970年），改无棣县为保顺军。次年，改后晋所设胶西县为安丘县。开宝五年（972年），移旧乾封县治岱岳镇，大中祥符元年（1008年）改名为奉符县。真宗景德三年（1006年），改章丘县置清平军，改高苑县为宣化军，后复为县。大中祥符五年（1012年），改曲阜县为仙源县，同年废蒲台县。仁宗庆历二年（1042年）升招安镇（唐初置镇）为招安县，后废县为镇入渤海县，元丰初年复为县。皇祐初年废观城县，三年后复置。至和初年，废漳南县，其辖区或归历亭县。神宗熙宁五年（1072年）废临清县、邹县为镇，后皆复为县。次年，废德平县为镇，隶安德县。哲宗元祐三年（1088年），升密州板桥镇置胶西县。另徽宗大观四年（1114年），避孔子讳改龚丘县为龚县，暇丘县为瑕县等等。
三、山东省的设立
金朝灭亡北宋以后，山东地区成为金军进一步南侵的前沿阵地。金太宗天会八年（1130年），曾扶立宋降臣刘豫建“大齐”傀儡政权，以辖山东、河北、河南等地，主要目的是作为金宋之间的缓冲地带。“大齐”先都大名，后迁东平，再迁汴京，所辖区域仍保留原来宋代的路、府、州、县等地方政区建制。天会十五年（1137年），金朝废刘豫“大齐”傀儡政权，设汴京行台尚书省，大齐辖境遂归金朝中央直接统辖。同年十二月，金改第二年年号为“天眷”，并对金朝的政治体制进行改革，确立一整套新的政治制度，史称“天眷新制”或“天眷定制”，其中最主要的改革内容之一，就是确立地方高层政区而设立诸行政区“路”。在金初十七路的设置中，便有“山东路”的设置，“山东”作为地方高层政区的名称，第一次在历史上出现。另据《金史·徐文传》所载：天眷元年，徐文以战功擢任为“山东路兵马钤辖”。据此可旁证“山东路”之最早设置，当在金废刘齐之后的熙宗天眷初年，“山东”作为政区之名当始于此。自“山东”作为政区名称在天眷初年确立后，其辖境仍沿宋京东东、西路之制，而有“山东东路”、“山东西路”之称。此后也才有以“山东”命名的各类军政地方机构，如“山东路统军司”（《金史·夹谷胡刺传》）、“山东分元帅府”（《金史·世宗纪》）以及“山东东西路提刑司”、“山东西路都转运司”、“山东东路都转运司”、“山东盐使司（《金史·地理志》）等等。此后一直到金世宗大定二十七年（1187年）增为二十路，均设有山东东、西路。
山东东路治所益都，辖益都、济南二府，潍、滨、沂、密、海、莒、棣、淄、莱、登、宁海等十一州，各府州共领五十三县。益都府，金初因宋之旧设镇海军，置南青州节度使，后升军为府，并作为山东东路治所。济南府，金初置兴德军节度使，后仍为府，置府尹。莒州，金初置城阳军，世宗大定二十二年（1182年）升为城阳州，两年后改称莒州。宁海州，金太宗天会年间，大齐刘豫在牟平县置宁海军，大定二十二年亦升为州。山东西路治所东平，辖东平府及济、徐、邳、滕、博、兖、泰安、德、曹九州共领二十七县，后徐、邳二州于宣宗贞祐三年改属河南路。滕州，宋为滕阳军，金大定二十二年升为滕阳州，二十四年改称滕州，贞祐三年（1215年）复改为兖州支郡。兖州，初因宋制为泰宁军，大定十九年改称泰定军。泰安州，金太宗天会年间改为泰安军，大定二十二年升为州。诸县的建制从大齐刘豫到金末，也做了较大的调整。刘豫统治山东时，曾先后升罗锋镇置招远县，升杨瞳镇置栖霞县，升两水镇置福山县，升齐河镇置齐河县等，后历金沿置而不废。金太宗时期，改宋仙源县为曲阜县，改瑕县为嵫阳县，改临清县为宁津县，析临邑、章丘各一部置济阳县。海陵王贞元初年改中都县为汶阳县，后改称汶上县。熙宗皇统七年（1147年）析巨野、任城县各一部置嘉祥县。世宗大定二十四年（1184年）改滕阳为滕县，在旧梁乡县境置日照县。章宗明昌初年改原丞县为兰陵县，后升置峄州。又升永利镇置利津县，改招安县为沾化县。哀宗正大五年（1228年）析长山、高苑、临淄各一部置新城县等等。
至于以“山东”名“省”，亦始于金代。据《金史》记载，金章宗泰和六年（1206年）秋，在面临南宋、北蒙军事进攻以及山东各地农民起义风起云涌的形势下，金朝政府命尚书户部侍郎梁镗行六部尚书事于山东，自此始有“山东行省”之称。不过这时的“山东行省”在性质上还只是中央派出机构的名称而非行政区划的名称。
元朝地方高层政区的设置，为行中书省，简称行省，元朝行省之制可以说是直接继承金朝行尚书省之遗制的。从金大安三年（1211年）蒙古军大举入侵金朝、深入山东腹地，遂直接冲击着金朝对山东地区的政治统治。随着金蒙战争的持续以及各军阀投降蒙古，蒙古统治者为实施对新占领区的统治，便沿袭金朝的行政区划和行尚书省制度，遂在今山东地区设置了东平行省（1220—1234年）、济南行省（1226—1240年）、山东淮南楚州行省（1227—1231年）、益都行省（1231—1266年）、山东行省（1264—1265年）等行省。这些行省在界域、幅员、边界等方面，还都具有临时性质而未固定。由于这些行省皆“随事创立，未有定制”，诸行省长官在其辖境多拥有“尽专兵民之权”，专制一方，从而直接阻碍着中央统一政令的实施。因此蒙古灭金以后，为了加强对中原地区的政治统治，太宗窝阔台便任命其叔父失吉忽秃忽为中州断事官，设燕京行尚书省（或称燕京行台）作为统治中原汉地的最高行政机构，而下属的各地行省皆先后罢置而改称为“路”。其中今山东地区的东平行省、济南行省都是在灭金以后不久改置为路的，益都行省和山东行省则是到元世祖时期才罢撤的。到世祖至元初年（1264年），元政府在镇压了益都地省李璮之乱之后，采取断然措施，罢汉人世侯，置牧守，军民分职，立枢密院以统兵，同时对以中书省官员派到地方行使中书省职权的行省制度也进行了较大的改革。首先，派出的都省官员改称某处行中书省平章（或右丞、左丞、参知政事），不再以都省官系衔，于是行省就从都省派出机构逐渐演变为地方最高行政机构，行省也就成为地方高层政区的固定名称。其次，在全国范围内调整行省建制，除山东、山西、河北作为“腹里”地区，由中央中书省直辖以外，其他地区分置10个行省，由此确立了省、路（府）、州、县多级地方行政体制。由于今山东地区作为特别行政区，不再设行省，于是形成山东地区的路（直隶州）、州、县复式多级地方行政体制。
需特别指出的是，虽然世祖至元初年期间山东地区罢置行省而直接由中书省统辖，可是仍设有“就便处理军民之政”的“山东宣慰司”。山东宣慰司全称“山东东西道宣慰使司”（实为因袭金代山东东、西路之称），至元二十三年（1286年）所设，初治济南，次年移治益都。山东宣慰司的职责，主要为掌管军民之务，分道以总郡县，“朝廷有政令则布告于下，郡县有奏报则传达于上”，逢军旅之事，则兼都元帅之职，军政之权兼而有之。故这一时期，山东虽无行省之名，但有行省之实。
山东地区复正式设行省是到元后期。元顺帝至正元年以后，全国各地各族人民起义风起云涌，正酝酿着一场巨大的风暴。在此形势下，元朝统治者亦从行政制度方面采取措施，以图稳固和加强全国的政治统治。在山东地区，先是于至正六年（1346年）把山东宣慰司改为“山东东西道宣慰使司都元帅府”，意在加强山东宣慰司的军事职能，接着便在山东复置行省：元至正十一年设济宁行省，十八年废；元至正十五年设胶东行省，十六年废，二十三年复置，二十六年又废；元至正十七年设陵州行省，同年废；同年又置山东行省，等等。
元代山东地区各级政区的设置亦主要是直接继承宋金遗制，而诸路府的设置与调整定型，大体上经历了由太宗初年到世祖末年约半个多世纪的时间，遂在山东地区确立六路二十四州一百零三县的政区建制。首先是诸路的调整：东平路，治须城（今东平），太祖十五年（1220年）任命严实为东平行省（又称东平行台），太宗六年（1234年）改为东平路行军万户府，世祖至元五年（1268年）改为东平府（散府），至元九年（1272年）升为东平路总管府。东昌路，治聊城，初为博州隶东平路，至元四年（1267年）析置为博州路总管府，至元十三年（1276年）改称为东昌路总管府。济宁路，初为济州隶东平府，治任城，后徙治巨野，至元八年（1271年）升为济宁府（散府），至元十六年（1279年）升置济宁路总管府。益都路，治益都。太祖二十二年以李全任命为山东淮南楚州行省，世祖至元三年（1266年）始罢行省置益都路总管府。济南路，治历城，太祖二十一年任命张荣为济南行省兼知济南府，太宗十二年改为济南路行军万户府，世祖初年再改为济南路总管府。般阳路，治淄川，初以淄州隶济南路，中统四年（1263年）升置为淄州路总管府，至元二年改称淄莱路，至元二十四年再改称为般阳路。以上六路按至元二十年（1283年）的定制，十万户以上为上路，十万户以下为下路，则除济南路为上路总管府外，其余诸路皆为下路。另益都、济南、般阳三路从至大二年（1309年）起，直接隶属于山东东西道宣慰司，其余三路仍直隶中书省。还需指出的是，元初曾设滨棣路，中统三年（1262年）改置为滨棣路安抚司，至元二年（1266年）复罢归济南路。同时，元代，在机构设置上，元政府仍继续使用“山东路”之称，如山东路经略司、山东路行枢密院、山东路都元帅府、山东路都转运使司等。其次是诸直隶州和路辖州的设置与调整。元代在今山东地区先后设置过二十四州，其中八州直隶中书省，十六州辖于诸路。按至元三年（1266年）定制，户口数在一万五千户以上者为上州，在六千户以上者为中州，在六千户以下者为下州，则诸州等级划分如下：上州有曹州、濮州、德州（为直隶州）、棣州（为路辖州）；中州有高唐州、泰安州、恩州（为直隶州）、莱州、滨州（为路辖州）；下州有冠州、宁海州（为直隶州）、峄州、沂州、滕州、莒州、密州、登州、胶州、潍州、博兴州、兖州、单州、济州、陵州（为路辖州）。诸直隶州中，曹州、濮州、德州、冠州、恩州、高唐州、泰安州初皆隶东平路，至元二年（1265年）改曹州、德州直隶都省，至元五年（1268年）改淄州、泰安州直隶都省，至元七年（1270年）改恩州直隶都省。冠州、高唐州本为县，至元六年（1269年）皆升为州，同年复直隶都省。宁海州初隶益都路，至元九年（1272年）隶都省。在诸路辖州中，有的是由县升为州的，如峄州、博兴州、胶州、陵州；有的原为州而后降格隶于诸路，如潍州、密州、莒州、沂州、滕州等；有的则改变其隶属关系，如登州、莱州原隶益都路，至元初年改隶般阳路。最后在县级政区的设置调整中，其中大部分沿袭前代诸县之旧，但同时也设置了部分新县。如中统初年，以青平镇置青城县。至元十二年（1275年）以平阴辛寨镇置肥城县。至元十九年（1282年），并淄州田、索二镇，于驿台置新城县。至元二十六年（1289年）以平恩镇置丘县。大德元年（1297年）以宁阳镇置宁阳县等。还复置以前所省废的县，如至元六年（1269年）复立巨野县，至元十五年（1278年）复置临淄县，至元二十五年（1288年）复置临朐县，至元二十三年（1286年）复置任城县，至元三十一年（1294年）复置新泰县，大德元年（1297年）复置宁阳县，皇庆二年（1313年）复置蒙阴县等等。这些州县的设置及其名称、界域、四至的确立，皆对后来各层级政区的沿革变迁产生较大影响，尤其对确定后世山东政区的基本规模，无疑具有重要的历史意义。
至正二十八年（1368年）二月明军攻占山东全境，四月，即设置山东行中书省（治青州），元山东行省及元朝对山东的统治瓦解。但山东行省的政区区划及名称却延续下来。明清时期皆在今山东地区设“山东布政使司”（民间仍省称“山东省”），由此“山东”作为政区名称延续至今。
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